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4EOD模式的策劃與設(shè)計(jì)

4.2EOD模式結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

除規(guī)范的PPP模式外，在第一、二批試點(diǎn)中，EOD項(xiàng)目多設(shè)計(jì)為與政府股權(quán)合作合資組建項(xiàng)目公司，政府方按規(guī)定通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助等方式予以實(shí)施，具體如下圖所示：

（1）政府授權(quán)屬地管委會(huì)為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，依法委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)，編制《EOD實(shí)施方案》。管委會(huì)向政府報(bào)送《EOD實(shí)施方案》，政府對(duì)《EOD實(shí)施方案》進(jìn)行批復(fù)。

（2）管委會(huì)負(fù)責(zé)依法選定市場化運(yùn)營的區(qū)域開發(fā)主體，授予區(qū)域開發(fā)主體特許經(jīng)營權(quán)。政府出具明確區(qū)域開發(fā)主體作為項(xiàng)目投資、開發(fā)、建設(shè)實(shí)施主體的函，該區(qū)域開發(fā)主體享有公開招選社會(huì)資本的權(quán)利。

（3）區(qū)域開發(fā)主體根據(jù)批復(fù)的《EOD實(shí)施方案》編制招標(biāo)文件，通過公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本。

（4）區(qū)域開發(fā)主體與中標(biāo)的社會(huì)資本簽署項(xiàng)目合作合同，明確雙方合作模式、交易架構(gòu)、權(quán)利義務(wù)等核心邊界條件，并與中標(biāo)的社會(huì)資本按股權(quán)比例共同出資成立項(xiàng)目公司，承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等工作。

（5）項(xiàng)目公司按照與政府協(xié)定的征收計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、投資建設(shè)計(jì)劃，經(jīng)政府審批后針對(duì)具體實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)。項(xiàng)目公司提供征地、拆遷、安置補(bǔ)償服務(wù)所需資金。項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)域內(nèi)用地納入出讓計(jì)劃，依法制定出讓方案，根據(jù)土地成本統(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目投資年化收益率確定土地出讓成本進(jìn)行出讓。

（6）土地相關(guān)收益由區(qū)稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，區(qū)財(cái)政局牽頭將項(xiàng)目配套土地整治收益按“收支兩條線”的原則，以合法合規(guī)的注資、補(bǔ)貼等方式注入?yún)^(qū)域開發(fā)主體并列入預(yù)算，支出須符合《政府收支分類科目》。

（7）區(qū)財(cái)政局會(huì)同實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司完成情況進(jìn)行績效考核后，由區(qū)域開發(fā)主體支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)給項(xiàng)目公司，同時(shí)區(qū)財(cái)政局還對(duì)區(qū)域開發(fā)主體的履約執(zhí)行能力進(jìn)行考核。

（8）股權(quán)鎖定期滿后，社會(huì)資本在項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營的前提下，可通過分期分階段引入融資機(jī)構(gòu)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式實(shí)現(xiàn)退出。

5EOD模式的幾點(diǎn)思考

（1）項(xiàng)目包裝設(shè)計(jì)時(shí)進(jìn)行有效拆分

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)及包裝過程中，若子項(xiàng)目多而復(fù)雜，筆者建議可根據(jù)子項(xiàng)目類型將項(xiàng)目進(jìn)行拆包處理，如將投資金額大、市場化程度低的生態(tài)環(huán)境治理（如河湖清淤、提防加固等）項(xiàng)目包裝成子項(xiàng)目A，將回收周期較短、市場化程度高的經(jīng)營性項(xiàng)目（如商業(yè)開發(fā)、康養(yǎng)、文旅、游樂設(shè)施、民宿、停車場等）包裝成子項(xiàng)目B。子項(xiàng)目A以當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)作為主體投資建設(shè)，該國有企業(yè)可通過股權(quán)合作、聯(lián)合運(yùn)營等方式引入社會(huì)資本出資成立項(xiàng)目公司，再充分利用政策性銀行長期低成本的大額資金，保障項(xiàng)目融資需求。子項(xiàng)目B則以市場化運(yùn)作為主，采用PPP、特許經(jīng)營等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡，并以子項(xiàng)目B的強(qiáng)經(jīng)營性收入反哺子項(xiàng)目A投入成本。

（2）項(xiàng)目整體資金自平衡理念

EOD模式實(shí)質(zhì)是一種資源補(bǔ)償模式，其核心在于以收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)反哺公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自平衡。因此，在不增加政府隱性債務(wù)的前提下，該模式無疑是解決生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的“美好預(yù)期”。這樣的理念固然是好的，但社會(huì)資本方參與的項(xiàng)目投資規(guī)模普遍偏大，何種經(jīng)營性資源能真正起到資金平衡的作用？以“康養(yǎng)”、“旅游”等產(chǎn)業(yè)為例，如何合理評(píng)判產(chǎn)業(yè)資源價(jià)值就成為該類補(bǔ)償項(xiàng)目的核心問題。社會(huì)資本方首先需判斷該類產(chǎn)業(yè)資源是否已開發(fā)完畢？若是，該資源能否帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流？若能，能否完全反哺原生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目；若資源未開發(fā)完畢，則社會(huì)資本方自行開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源又需要一筆投資，具有較大的不確定性，仍需判斷自行開發(fā)后的資源能否形成真正的資源，自行開發(fā)不能帶來穩(wěn)定可覆蓋現(xiàn)金流的資源對(duì)社會(huì)資本方來說并不是好的資源。因此，筆者認(rèn)為社會(huì)資本方應(yīng)具備項(xiàng)目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投融資、工程施工、開發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)招商等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施能力，尤其是合理評(píng)判和甄別經(jīng)營性資源價(jià)值與生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)資金平衡的能力。

（3）“以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向”是否會(huì)演變成“以房地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向”的項(xiàng)目打包組合

環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)、環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)、環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)、環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)文均提到的“收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”是否包含生態(tài)環(huán)境周邊土地的二級(jí)開發(fā)？若是，豈不就變成“以房地產(chǎn)為導(dǎo)向”的項(xiàng)目了嗎？除此之外，若以房地產(chǎn)開發(fā)收益作為項(xiàng)目收益，土地都需要招拍掛，如何保障生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目中土地招拍掛的中標(biāo)主體一致呢？

（4）不得增加地方政府隱性債務(wù)

近年來，我國高度重視地方政府隱性債務(wù)問題，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、國發(fā)〔2021〕5號(hào)和環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)文等均要求嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，決不允許變相新增地方隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。因此，EOD項(xiàng)目只能以項(xiàng)目組合的經(jīng)營收入作為項(xiàng)目回報(bào)，不能造成政府隱性債務(wù)。

綜上所述，筆者認(rèn)為無論采用何種投融資模式實(shí)施投資項(xiàng)目，項(xiàng)目合規(guī)性、可融資性、投資本金安全性、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性均是社會(huì)資本方需要考慮的關(guān)鍵要素，即：在不增加政府隱性債務(wù)的前提下，確保投資本金的安全回收及投資收益的實(shí)現(xiàn)。

6XX市環(huán)境綜合整治EOD項(xiàng)目案例分析

6.1基本情況

6.1.1 項(xiàng)目區(qū)位

項(xiàng)目位于XX市主城區(qū)內(nèi)，涉及XX老區(qū)、經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)等區(qū)域。

6.1.2 合作內(nèi)容

項(xiàng)目共18個(gè)子項(xiàng)目（含流域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)類子項(xiàng)目10個(gè)和城鄉(xiāng)一體化開發(fā)類項(xiàng)目8個(gè)），建設(shè)內(nèi)容涉及生態(tài)修復(fù)、污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地修復(fù)整理、新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和城鄉(xiāng)一體化開發(fā)等。項(xiàng)目設(shè)計(jì)將生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理與土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村振興融合為一體，形成“流域生態(tài)環(huán)境治理+城鄉(xiāng)一體化”、“流域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)+土地開發(fā)”、“流域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)+新興產(chǎn)業(yè)”等多種區(qū)域綜合開發(fā)模式。

6.1.3 項(xiàng)目總投資

項(xiàng)目總投資約368.27億元,其中工程建設(shè)費(fèi)用258.48億元，工程建設(shè)其他費(fèi)用57.41億元（含征地費(fèi)38.85億元），基本預(yù)備費(fèi)30.65億元，建設(shè)期利息21.73億元。

6.1.4 項(xiàng)目合作期限

項(xiàng)目合作期23年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年，各項(xiàng)目組按照各自建設(shè)時(shí)序逐年投入。

6.2 運(yùn)作模式及交易結(jié)構(gòu)

本項(xiàng)目運(yùn)作模式及交易結(jié)構(gòu)如下圖：

（1）成立領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：市政府組建以市長為組長，相關(guān)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為副組長，市級(jí)各相關(guān)部門、各區(qū)管委會(huì)及平臺(tái)公司主要負(fù)責(zé)人為成員的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點(diǎn)工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目申報(bào)實(shí)施、協(xié)調(diào)跨部門的重要事項(xiàng)、定期召開協(xié)調(diào)會(huì)、研究申報(bào)中的重難點(diǎn)問題、對(duì)項(xiàng)目合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督管理、對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營情況和安全生產(chǎn)進(jìn)行定期評(píng)估等。

（2）成立EOD項(xiàng)目公司一體化實(shí)施：經(jīng)市國資委批復(fù)，由4個(gè)市級(jí)平臺(tái)公司采取股份制方式合資組建EOD項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目的實(shí)施主體，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行全過程實(shí)施全方位管理，統(tǒng)籌下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃，下達(dá)勘察設(shè)計(jì)、初設(shè)方案和施工監(jiān)理招標(biāo)批復(fù)等。

（3）成立不同區(qū)域項(xiàng)目組：EOD項(xiàng)目公司下設(shè)4個(gè)項(xiàng)目組，分別為項(xiàng)目組A、項(xiàng)目組B、項(xiàng)目組C和項(xiàng)目組D，負(fù)責(zé)推進(jìn)各子項(xiàng)目具體事務(wù)實(shí)施：包括但不限于各子項(xiàng)目的前期論證研究、上報(bào)前期工作請(qǐng)示、初設(shè)報(bào)批、委托招標(biāo)、項(xiàng)目組織財(cái)政評(píng)審、施工階段指導(dǎo)監(jiān)督、竣工驗(yàn)收等全過程管理，以確保所有項(xiàng)目統(tǒng)籌推進(jìn)。

（4）回報(bào)機(jī)制：EOD項(xiàng)目公司以產(chǎn)業(yè)開發(fā)產(chǎn)生的收益及區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)化的溢價(jià)來反哺項(xiàng)目運(yùn)行期間的建設(shè)和運(yùn)維支出，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡。根據(jù)《實(shí)施方案》，政府建立明確的價(jià)格形成和收益反哺機(jī)制：對(duì)于特色產(chǎn)業(yè)培育、種養(yǎng)殖基地建設(shè)和污水處理建立使用者付費(fèi)機(jī)制；制定相關(guān)辦法，將土地開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營過程中產(chǎn)生的稅費(fèi)留存（市本級(jí)及區(qū)縣）全部返還給項(xiàng)目公司，用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維；土地出讓收入收繳入?yún)^(qū)級(jí)國庫后，扣除省市分成后財(cái)政可安排資金預(yù)計(jì)占土地出讓收入總額的80%，該部分資金將全部用于反哺生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的投入成本。EOD項(xiàng)目公司預(yù)期收益合計(jì)約728.22億元，就收入類型而言，土地收入350.71億元（占比48.16%）、砂石收入171.73億元（占比23.58%）、商鋪廠房及停車位等租賃收入96.40億元（占比13.24%）、鄉(xiāng)村振興及農(nóng)產(chǎn)品銷售等收入71.23億元（占比9.78%）、污水處理收入38.16億元（占比5.24%）。就項(xiàng)目組而言，項(xiàng)目組A以砂石收入（占比47.47%）和土地收入（占比22.75%）為主；項(xiàng)目組B以鄉(xiāng)村振興及農(nóng)產(chǎn)品銷售收入（占比36.26%）、租賃收入（占比30.73%）和土地收入（占比13.60%）為主；項(xiàng)目組C以土地收入（占比51.62%）和砂石收入（40.92%）為主；項(xiàng)目組D以土地收入（占比94.89%）為主。由此可見，土地收入和砂石收入占總收入的比例較高。

（5）績效考核：政府將建立EOD項(xiàng)目投資績效評(píng)估機(jī)制，以長周期生態(tài)環(huán)保目標(biāo)為重要考核指標(biāo)，運(yùn)營期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況將與EOD項(xiàng)目公司收入掛鉤。

6.3 資金來源

項(xiàng)目資本金部分約占項(xiàng)目總投資的20.17%，由EOD項(xiàng)目公司自籌。融資資金部分約占項(xiàng)目總投資的79.83%，擬向國家政策性銀行申請(qǐng)貸款，同時(shí)積極爭取政府投資基金、政府債券和生態(tài)環(huán)境保護(hù)類專項(xiàng)資金等。

6.4 案例解析

EOD項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目一體化實(shí)施，社會(huì)資本方想?yún)⑴c這類項(xiàng)目可通過以下途徑：a.由于本項(xiàng)目所需資本金數(shù)額較大（約74.28億元），若EOD項(xiàng)目公司短期內(nèi)籌集資本金存在困難，可能會(huì)以商業(yè)BT模式或其他方式公開招標(biāo)選擇合適的社會(huì)資本方；b.若EOD項(xiàng)目公司順利完成資本金和項(xiàng)目融資，社會(huì)資本方可通過施工總承包或EPC模式參與本項(xiàng)目。筆者認(rèn)為社會(huì)資本方以投資方式參與這類項(xiàng)目時(shí)需要關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（1）根據(jù)《實(shí)施方案》，雖然本項(xiàng)目總收入為728.23億元，總成本469.09億元，可供投資者分配的利潤152.75億元，項(xiàng)目整體能夠?qū)崿F(xiàn)資金自平衡，但值得一提的是，《實(shí)施方案》中折舊攤銷核算方法不明確，可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)際折舊攤銷費(fèi)用增加，從而大幅降低項(xiàng)目可供投資者分配的利潤，造成實(shí)際收入與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。

（2）根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）和《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)），土地出讓嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，且環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)文指出不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。因此，本項(xiàng)目土地出讓留存收入全部返還給項(xiàng)目公司用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，是否違背相關(guān)規(guī)定也有待明確。

（3）《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕473號(hào)）提出“對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目和整體修復(fù)區(qū)域內(nèi)按照生態(tài)修復(fù)方案實(shí)施的修復(fù)項(xiàng)目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項(xiàng)目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對(duì)外銷售”及“積極吸引社會(huì)資本進(jìn)入，允許和支持民營企業(yè)平等進(jìn)入砂石礦山開采、河道采砂、海砂開采等行業(yè)，保護(hù)民營砂石生產(chǎn)企業(yè)合法權(quán)益”等規(guī)定為砂石收益作為回報(bào)來源在政策上提供了可能性，但實(shí)操層面需通過合同或協(xié)議與政府進(jìn)一步約定相關(guān)權(quán)責(zé)利。