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減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）近日印發(fā)，明確提出“十四五”時(shí)期乃至到2030年減污降碳協(xié)同增效工作的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和政策舉措，為減污降碳訂立了具體的任務(wù)書(shū)和施工圖。這是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策的重要行動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手，對(duì)建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國(guó)和清潔美麗世界的宏偉目標(biāo)具有重要意義。

充分認(rèn)識(shí)減污降碳協(xié)同增效的重大意義

是我國(guó)立足新發(fā)展階段大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。從世界范圍來(lái)看，全球正在經(jīng)歷百年未有之大變局，氣候變化關(guān)乎全人類(lèi)生存和發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化，是人類(lèi)面臨的共同挑戰(zhàn)。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)愿意主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際責(zé)任、同世界各國(guó)一道合作應(yīng)對(duì)氣候變化，為全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)力量。從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，進(jìn)入新發(fā)展階段，人民群眾對(duì)美好生活的要求不斷提高，而當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，全面綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)仍然薄弱。這決定了在當(dāng)前階段，我國(guó)既要減污，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善，又要降碳，為實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，二者缺一不可，同時(shí)還要協(xié)同增效。

是我國(guó)貫徹新發(fā)展理念統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的必然選擇。黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。這要求我們必須堅(jiān)定不移貫徹綠色發(fā)展理念，生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須著重從源頭上治理；環(huán)境治理的深度要大力延伸，加強(qiáng)對(duì)高碳能源結(jié)構(gòu)、高耗能產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化；環(huán)境治理的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，要將治理重點(diǎn)逐步拓展到應(yīng)對(duì)氣候變化等更廣泛的領(lǐng)域。二氧化碳等溫室氣體與常規(guī)污染物排放具有同根、同源、同過(guò)程的特點(diǎn)。推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，不僅可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)“低硫”“低氮”和“低碳”，將“淺綠”變“深綠”，而且有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)綠和增長(zhǎng)。

是我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局持續(xù)推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的根本路徑。減污降碳協(xié)同增效通過(guò)倒逼能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，降低能源和原材料消耗，生產(chǎn)更多綠色低碳產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易新的增長(zhǎng)極和增長(zhǎng)點(diǎn)。并且，通過(guò)綠色產(chǎn)業(yè)鏈和綠色價(jià)值鏈優(yōu)化升級(jí)相關(guān)的生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)體系，有效統(tǒng)籌國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)低碳產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的最佳結(jié)合點(diǎn)，構(gòu)建起綠色低碳的國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)，對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局可起到重要支撐作用，成為美麗中國(guó)建設(shè)的重要路徑?！秾?shí)施方案》將工業(yè)、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等作為重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型及生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入管理等源頭管控措施，將對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等產(chǎn)生積極影響，對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)美麗中國(guó)發(fā)揮重要作用。

深入理解減污降碳協(xié)同增效的深刻內(nèi)涵

2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。2021年4月30日，習(xí)近平總書(shū)記主持中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手?！必瀼芈鋵?shí)《實(shí)施方案》，必須深入理解和把握減污降碳協(xié)同增效的深刻內(nèi)涵。

一是深入理解減污降碳協(xié)同增效的三個(gè)發(fā)展階段。第一階段，開(kāi)始認(rèn)識(shí)到減少碳排放可以同時(shí)對(duì)常規(guī)污染物治理產(chǎn)生協(xié)同效益，或者實(shí)施污染治理可以同時(shí)額外減少碳排放。2001年，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）第三次評(píng)估報(bào)告首次明確提出了協(xié)同效益/協(xié)同效應(yīng)的概念，即溫室氣體減排政策的非氣候效益。第二階段，認(rèn)識(shí)到減少碳排放能夠同時(shí)減少污染物排放，控制污染物排放能夠減少溫室氣體排放，而且都能產(chǎn)生健康效益和降低成本。也就是說(shuō)，除了環(huán)境效益外，還能產(chǎn)生社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。第三階段，通過(guò)污染物減排與碳減排，在產(chǎn)生環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各種協(xié)同效益的基礎(chǔ)上，開(kāi)展協(xié)同控制和治理。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）包括清潔能源、消費(fèi)和生產(chǎn)、可持續(xù)城市和社區(qū)、氣候行動(dòng)在內(nèi)的17項(xiàng)目標(biāo)，將環(huán)境成本與氣候變化控制目標(biāo)融合在一起，協(xié)同控制成為實(shí)現(xiàn)SDGs的重要途徑。我國(guó)2015年修訂的《大氣污染防治法》提出“對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，這是減污降碳協(xié)同從理論到實(shí)踐的重大飛躍。

二是深入理解減污降碳協(xié)同增效三個(gè)層面的內(nèi)涵。首先，減污與降碳必須協(xié)同。國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐都證明減污與降碳具有高度同源性、協(xié)同性。《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施過(guò)程中，在能源、產(chǎn)業(yè)、交通、用地四大結(jié)構(gòu)調(diào)整和專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)方面實(shí)施了一系列重大舉措，根據(jù)評(píng)估，2018年—2020年，全國(guó) SO2、NOx、一次 PM2.5、VOCs 和氨（NH3）排放量分別約下降367萬(wàn)噸、210萬(wàn)噸、125萬(wàn)噸、218萬(wàn)噸和99萬(wàn)噸，同時(shí)累計(jì)減少CO2排放5.1億噸。其次，減污降碳不僅要協(xié)同還要增效。IPCC第四次評(píng)估報(bào)告指出“綜合減少大氣污染與減緩氣候變化的政策與單獨(dú)的那些政策相比，可以提供大幅度削減成本的潛力”。推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，這里的增效，不僅是要實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益，而且要產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，要堅(jiān)持降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)協(xié)同推進(jìn)。積極推動(dòng)“增效”，堅(jiān)決避免“減效”。第三，減污降碳協(xié)同增效成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手。對(duì)于促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型而言，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效處于總攬全局、牽引各方的地位，必須系統(tǒng)推進(jìn)、形成合力?！秾?shí)施方案》明確了責(zé)任分工，細(xì)化了26項(xiàng)任務(wù)措施，其中生態(tài)環(huán)境部牽頭14項(xiàng)工作，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)部門(mén)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)相關(guān)工作。

三是深入理解減污降碳協(xié)同增效要避免三個(gè)誤區(qū)。首先，減污降碳協(xié)同增效政策是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和溫室氣體減排真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的有機(jī)融合，而不僅是在環(huán)境政策中提及氣候減緩和適應(yīng)相關(guān)措施，或者在氣候政策中提及污染防治的簡(jiǎn)單拼接。其次，減污降碳協(xié)同增效中的“碳”既包括二氧化碳，也包括非二氧化碳類(lèi)溫室氣體，《實(shí)施方案》提出“加強(qiáng)消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物管理”和“強(qiáng)化非二氧化碳溫室氣體管控”。另外，減污降碳協(xié)同增效是生態(tài)環(huán)境治理與溫室氣體減排的全方位協(xié)同，而不僅是大氣污染治理和應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同，應(yīng)擴(kuò)展到大氣、水、固廢、土壤等環(huán)境要素以及生態(tài)文明建設(shè)等范疇的協(xié)同治理。

準(zhǔn)確把握減污降碳協(xié)同增效的主要著力點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)愿景是全社會(huì)的共同期待，要在不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同區(qū)域、不同層次加強(qiáng)協(xié)同工作，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作取得積極進(jìn)展。

一是緊扣重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化源頭防控。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入管理，推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)五大重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同增效工作，把實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級(jí)作為減污降碳的根本途徑，強(qiáng)化資源能源節(jié)約和高效利用，充分發(fā)揮減污降碳協(xié)同治理的引領(lǐng)、優(yōu)化和倒逼作用，推動(dòng)工作取得成效。

二是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化環(huán)境治理。持續(xù)優(yōu)化治理目標(biāo)、治理工藝和技術(shù)路線(xiàn)，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，推進(jìn)大氣污染防治、水環(huán)境治理、土壤污染治理、固體廢物處置等領(lǐng)域減污降碳協(xié)同控制。加大氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物以及溫室氣體協(xié)同減排力度，推進(jìn)移動(dòng)源大氣污染物排放和碳排放協(xié)同治理。大力推進(jìn)污水資源化利用，提高工業(yè)用水效率和用能效率。合理規(guī)劃污染地塊土地用途，鼓勵(lì)綠色低碳修復(fù)。強(qiáng)化資源回收和綜合利用，加強(qiáng)“無(wú)廢城市”建設(shè)。

三是鼓勵(lì)先行先試，開(kāi)展協(xié)同創(chuàng)新。開(kāi)展減污降碳模式創(chuàng)新，探索可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和樣板。在國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)海灣、重點(diǎn)城市群，加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式；在國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市、“無(wú)廢城市”建設(shè)中強(qiáng)化減污降碳協(xié)同增效要求，探索不同類(lèi)型城市減污降碳推進(jìn)機(jī)制；鼓勵(lì)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)積極探索推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效；推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)開(kāi)展減污降碳示范行動(dòng)，支持打造“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。

四是注重統(tǒng)籌融合，完善政策制度。充分利用現(xiàn)有法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策體系和統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)管能力，建立健全一體化推進(jìn)減污降碳管理制度，形成激勵(lì)約束并重的政策體系。加強(qiáng)協(xié)同技術(shù)研發(fā)應(yīng)用。完善減污降碳法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。加強(qiáng)減污降碳協(xié)同管理，研究探索統(tǒng)籌排污許可和碳排放管理，加快全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。強(qiáng)化減污降碳經(jīng)濟(jì)政策，提升減污降碳基礎(chǔ)能力。

五是加大宣傳力度，講好中國(guó)故事。全方位宣傳減污降碳協(xié)同增效工作的重要意義和階段性成效。加強(qiáng)國(guó)際合作，利用好現(xiàn)有的雙、多邊環(huán)境與氣候變化合作機(jī)制，拓展和深化在減污降碳領(lǐng)域的合作。協(xié)同推進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)、臭氧層保護(hù)、海洋保護(hù)、核安全等方面的國(guó)際談判工作。加強(qiáng)減污降碳國(guó)際經(jīng)驗(yàn)交流，為全球氣候與環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

作者單位：習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心